A comissão especial mista encarregada de analisar as propostas de reforma tributária reuniu-se pela primeira vez desde que o Congresso recebeu o projeto do governo nesta quarta (5/8).
O presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), e do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP), já declararam que pretendem aprovar a medida até o fim deste ano.
Há, entretanto, muito ainda a se discutir: o Projeto de Lei enviado pelo governo no último dia 21 de julho será analisado em paralelo a outras duas Propostas de Emenda à Constituição (PECs) que já tramitavam no Legislativo, a 45 e a 110.
Apesar de ser bem menos ambiciosa do que essas duas últimas, a proposta do governo suscitou uma série de críticas nos últimos dias — sobre a possibilidade de aumento de carga tributária, com consequente elevação de preços no setor de serviços, e um possível tratamento mais brando para o setor financeiro, que pagaria uma alíquota menor.
A BBC News Brasil conversou com especialistas em tributação para entender o que faz sentido dentro desse debate.
O PL do governo
O PL 3.887/2020 foi apresentado como a primeira parte da reforma tributária formulada pela equipe do ministro Paulo Guedes.
Ele propõe a unificação de de dois tributos federais, o PIS/Pasep e a Cofins, em um só — a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), com uma alíquota geral de 12% e um regime não cumulativo (em que cada etapa da cadeia produtiva gera um crédito que pode ser compensado na etapa posterior).
A tributação do PIS/Cofins é bastante complexa (são duas mil páginas de legislação), o que gera um alto custo de conformidade — aqueles grandes departamentos de contabilidade que algumas empresas precisam manter para entender o que precisam de fato pagar — e um volume substancial de litígios na Justiça.
Assim, de forma geral, a proposta de substituir o PIS/Cofins por um tributo mais simples e transparente é apontado como um ponto positivo do PL. O modelo de imposto sobre valor agregado no qual o CBS se inspira tem ampla experiência internacional e é adotado pelos países da União Europeia e pelos Estados Unidos, por exemplo.
A questão da alíquota
Um ponto que vem sendo discutido, no caso do CBS, é a questão da alíquota, que foi considerada alta por muitos especialistas.
"A gente tem impressão de que 12% é muito", diz o economista Josué Pellegrini, do Instituto Fiscal Independente (IFI).
Segundo ele, não é possível ser assertivo ainda a respeito de um eventual aumento de carga tributária na proposta do governo. Se esse for o caso, entretanto, é muito provável que haja uma consequente alta de preços para os consumidores.
A pesquisadora do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas (Ibre-FGV) Juliana Damasceno observa que os 12% parecem ser uma alíquota elevada quando se compara, por exemplo, com a proposta pela PEC 45 — uma alíquota de cerca de 25%, mas com a unificação de cinco tributos em vez de dois.
"O governo pode ter sido conservador para não correr o risco de perder arrecadação ou para ter margem para negociar", avalia a economista.
Durante a apresentação do CBS, o secretário da Receita Federal, José Barroso Tostes Neto, afirmou, entretanto, que o governo não quer arrecadar mais com o novo tributo. A ideia é apenas simplificar o sistema, mantendo o mesmo nível de arrecadação dos dois tributos que serão extintos, que foi de R$ 325 bilhões em 2019.
Aumento de preço no cabeleireiro e na escola?
O setor que mais tem reagido contra a proposta é o de serviços.
A Associação das Universidades Particulares (Anup) — presidida pela irmã do ministro Paulo Guedes, Elizabeth Guedes —, criticou o projeto argumentando que ele geraria uma onda de alta nas mensalidades do ensino superior privado e representaria o fim do ProUni.
Do forma geral, diz Alexandre Evaristo Pinto, coordenador do MBA IFRS da Fipecafi, o impacto tende, de fato, a ser grande nos serviços. Isso porque o principal insumo desse setor costuma ser mão de obra, que não gera crédito tributário.
O CBS, assim como os demais impostos sobre valor adicionado, é não cumulativo — ou seja, quem está na etapa seguinte da cadeia (um supermercado que compra um produto de uma indústria, por exemplo), pode descontar do que deve ao fisco o que já foi pago na etapa anterior pelo fornecedor.
Os serviços, entretanto, geralmente têm uma cadeia pequena, além de poucos insumos que geram crédito. Nesse sentido, é possível que haja aumento de carga tributária para esse setor, diz o especialista em tributação.
Ele ressalta, entretanto, que a proposta do governo prevê a manutenção do Simples — um regime tributário simplificado (com uma alíquota menor) usado por mais de 5 milhões de micro e pequenas empresas.
Empresas optantes por essa modalidade, portanto, não estariam sujeitas à alíquota de 12% do CBS.
Assim, o cabeleireiro e a manicure, por exemplo, poderiam não ser afetados; mas a rede de ensino privado, sim — com possibilidade, portanto, de reajuste das mensalidades. A academia de ginástica, ainda que faça parte de uma grande rede, pode ser uma franquia e estar enquadrada no Simples, assim como o restaurante.
Via de regra, quanto maior a empresa, maior a chance de que ela possa acabar pagando mais impostos — caso a alíquota aprovada fosse de fato aquela proposta pelo governo, de 12%.
Hoje, a grande maioria das empresas de serviços que não estão no Simples paga 3,65% de PIS/Cofins cumulativo, que não gera crédito tributário.
O próprio secretário da Receita, em entrevista ao jornal Valor Econômico, admitiu a possibilidade de aumento de preços em alguns setores.
Tostes disse que "não existe reforma tributária nula", que sempre há ganhadores e perdedores. E destacou que, ainda que haja aumento de preços em alguns segmentos, pode haver redução em outros, e que o governo espera, de forma geral, um equilíbrio.
Quanto maior a renda, maior o consumo de serviços
Um eventual aumento de preços nesse segmento teria impacto principalmente sobre as classes médias e altas.
"Os mais pobres consomem mais bens. A participação dos serviços na cesta das classes altas é bem maior", pondera Pellegrini, do IFI.
Juliana Damasceno, do Ibre-FGV, lembra que o governo deixou de fora dessa primeira etapa a proposta de acabar com a isenção de alguns impostos sobre produtos da cesta básica — o que vinha sendo aventado desde o ano passado. Esse é um exemplo claro de como a reforma poderia impactar nos preços, neste caso, de bens.
"Caso (a desoneração) fosse revertida, é óbvio que os preços iriam subir", pontua. A ideia do governo era compensar o aumento para as classes mais baixas por meio de um repasse adicional em benefícios como o Bolsa Família.
A experiência do PIS/Cofins
A equipe econômica prometeu um estudo com as estimativas de impacto do novo tributo por setor.
Para Alexandre Evaristo Pinto, da Fipecafi, eles são imprescindíveis na discussão.
Como tributação é um assunto complexo, entretanto, que envolve uma série de fatores, muitas vezes é difícil prever exatamente como um novo imposto vai se comportar.
Um exemplo nesse sentido é o do próprio PIS/Cofins. Eles foram modificados em 2002 e 2003, respectivamente, para incorporarem também o regime não cumulativo (até então, a cobrança era apenas cumulativa).
Na época, as alíquota saltaram de 0,65% para 1,65%, no caso do PIS, e de 3% para 7,6%, no caso da Cofins — e o governo ressaltou que a intenção não era arrecadar mais. Passado um ano da implantação, verificou-se, entretanto, que as mudanças haviam, de fato, provocado um aumento da carga tributária.
Quando isso acontece, dificilmente o Estado reajusta as alíquotas para baixo.
A polêmica dos bancos
Outro ponto do PL do governo que gerou discussão foi a alíquota diferenciada para instituições financeiras. Em vez de 12%, elas pagariam 5,8% de CBS, mas permaneceriam no regime cumulativo.
De um lado, houve críticas de que, ainda que os bancos não pudessem tomar créditos tributários, eles acabariam pagando menos. A Federação Brasileira de Bancos (Febraban) disse ter feito as contas e verificado que a alíquota geraria, na verdade, aumento de carga tributária para o setor.
Evaristo Pinto, que defende que a tributação das instituições financeiras deve ser diferenciada, ressalta que o setor paga alíquotas maiores em uma série de outros tributos, como a CSLL e a contribuição sobre folha de pagamentos.
E acrescenta que esse é um setor que tem condições de repassar com facilidade um eventual aumento de custo tributário aos consumidores, seja aumentando as taxas de juros ou reduzindo a taxa de remuneração de aplicações dos correntistas.
E as outras propostas?
As duas PECs que já tramitam no Congresso — a 110, que tem como base a proposta do ex-deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB-PR), e a 45, de autoria do deputado Baleia Rossi (MDB-SP) — também estão focadas em reformar impostos sobre bens e serviços.
Esta última, que está na Câmara e se baseia no projeto idealizado pelo economista Bernard Appy, elimina cinco impostos. IPI e PIS/Cofins, de competência da União, ICMS, arrecadado pelos Estados, e ISS, de competência dos municípios, seriam substituídos pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS).
A PEC 110, proposta pelo Senado, exclui nove — além dos cinco listados anteriormente, Cide-combustíveis, Pasep, IOF e salário-educação (esses dois últimos são tributos híbridos, não incidem apenas sobre bens e serviços), que também dariam lugar a um IBS.
Em ambos os casos, de acordo com seus formuladores, as alíquotas foram calculadas de forma a não elevar a carga tributária.
Mas ainda que a mudança não gerasse um aumento da arrecadação em proporção do Produto Interno Bruto (PIB), ela poderia provocar uma redistribuição da carga tributária, pondera Pellegrini, do IFI, com possibilidade de aumento de preços nos setores que eventualmente acabassem pagando mais.
"Mas é preciso separar aumento de carga tributária e a situação em que um setor vai pagar mais e outro menos. São duas coisas diferentes", destaca.
Hoje, de maneira geral, mercadorias são mais tributadas do que serviços no país. As alíquotas de ICMS, por exemplo, que recai majoritariamente sobre bens (apesar de incluir alguns poucos serviços, como de telecomunicações e de transporte), variam de 7% a 35%, enquanto as de ISS, cobradas essencialmente dos serviços, vão até 5%.
Assim, uma equalização de alíquotas provocada pela unificação dos tributos, além do fato de que os serviços têm uma possibilidade menor de acumular créditos tributários para abater do que devem ao Fisco, poderia acabar elevando custos para algumas empresas do setor — que já vinha se manifestando contra as PECs.
O economista Bernard Appy, idealizador da proposta da PEC 45, escreveu recentemente em uma coluna do jornal O Estado de São Paulo sobre o assunto, ressaltando que as companhias que tenderiam a ser mais afetadas seriam aquelas que prestam serviço diretamente ao consumidor final (aquelas que vendem serviços para outras empresas se beneficiariam pelos créditos tributários).
Ele ponderou, entretanto, que o consumo de serviços é crescente com a renda e que, do ponto de vista distributivo, tributar um pouco mais esse segmento, mantendo a carga tributária no mesmo nível, faria sentido.
E emendou que, em última instância, o aumento da renda decorrente da reforma tributária acabaria beneficiando os serviços. Com mais dinheiro no bolso, os clientes poderiam consumir mais.
O Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), do qual Appy é diretor, encomendou recentemente um estudo de impacto macroeconômico da PEC. Assinada pelo pesquisador do Ibre-FGV Bráulio Borges, a nota técnica estima que a reforma elevaria o PIB potencial (em outras palavras, a capacidade da economia de crescer) em 20% em 15 anos.
