Teto de gastos: o que é a emenda constitucional e quais suas implicações
Limite orçamentário tenta frear crescimento das despesas primárias federais; especialistas defendem permanência da medida e discutem alternativas como teto da dívida
A Instituição Fiscal Independente (IFI), ligada ao Senado Federal, divulgou no último dia 18 um relatório de acompanhamento fiscal em que aponta possível rompimento do teto de gastos em 2021 devido ao crescimento das despesas obrigatórias. A previsão anterior era em 2022. Para o diretor da IFI, Josué Pellegrini, a política fiscal não pode ser feita "em cima de sorte" com base em receitas extraordinárias, como as obtidas com os leilões de petróleo.
Nos últimos meses, a manutenção do teto de gastos foi objeto de debate no governo federal. Inicialmente, a ala militar do governo de Jair Bolsonaro propôs uma flexibilização do teto de gastos, alegando um possível aumento de arrecadação que permitiria o crescimento nas despesas públicas. Além disso, também é ressaltado o cenário de inflação baixa, o que frearia o aumento dos gastos.
O próprio presidente chegou a admitir a possibilidade de revogar o teto, mas acabou recuando na iniciativa. A proposta também é rechaçada pelo presidente da Câmara dos Deputados, Rodrigo Maia, que afirmou que flexibilizar ou anular o teto de gastos está 'fora de questão'.
Entenda o que é o teto de gastos e a quais despesas ele se aplica:
O que é teto de gastos
A emenda constitucional do teto de gastos foi aprovada pelo Congresso Nacional em novembro de 2016 e estabelece que, pelos 20 anos seguintes, os gastos do governo devem crescer de acordo com a inflação do ano anterior, medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Em 2018, por exemplo, a inflação usada foi a medida entre julho de 2016 e junho de 2017.
De acordo com o consultor legislativo do Senado Federal Flávio Diogo Luz, a emenda constitucional não faz uma menção explícita a qual seria o cenário em caso de inflação negativa. No mês de setembro, por exemplo, o IPCA registrou uma pequena deflação de 0,04% na economia brasileira.
A regra se aplica a entes da administração pública federal dos três poderes, como:
- Câmara dos Deputados
- Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios (TJDFT)
O limite se aplica às chamadas despesas primárias, que estão divididas entre despesas obrigatórias e despesas discricionárias. Flávio Diogo Luz afirma que o caráter dos gastos é definido pela Constituição Federal. "As despesas obrigatórias têm origem constitucional, elas já são definidas dessa forma", explica. Entenda as diferenças entre ambas:
- Despesas obrigatórias: despesas fixas pagas mensalmente, relativas principalmente a despesas com pessoal. Aqui entram os gastos previdenciários, os salários do funcionalismo público e as pensões.
- Despesas discricionárias: não têm caráter de obrigatoriedade. Apesar do nome, porém, são importantes para o funcionamento adequado dos serviços públicos. No caso de universidades, por exemplo, entram os gastos com contas de água, luz, limpeza e o investimento em bolsas de pesquisa.
Como o teto de gastos se aplica às despesas primárias de uma forma geral, isso significa que, para que haja aumento nas verbas direcionadas a investimentos e custeio de contas como água e luz, necessariamente o montante gasto com as despesas obrigatórias deve diminuir.
Por isso, nos últimos anos o governo federal vem tentando reduzir as despesas obrigatórias por meio de uma agenda de reformas, como a reforma da Previdência. De acordo com o economista do Insper e um dos criadores da PEC do Teto de Gastos, Marcos Mendes, porém, as reformas estruturantes não são o bastante para frear o rombo da dívida pública.
De acordo com ele, sem a reforma previdenciária as despesas primárias cresceriam entre 4,5% e 5% ao ano acima da inflação nos próximos dez anos. Com o projeto aprovado no Congresso Nacional, a tendência é que o crescimento fique por volta dos 2,5% ao ano - o que ainda representa gastos acima do esperado.
"A reforma não é suficiente para estabilizar a dívida pública. É um passo importante, mas está longe de ser o necessário". Mendes defende que o governo aja também sobre as folhas de pagamento do funcionalismo público e sobre benefícios tributários, como os aplicados no Simples Nacional.
Como surgiu o teto de gastos
A emenda constitucional 95 foi proposta pelo então presidente Michel Temer logo que assumiu o Palácio do Planalto, dois meses após o impeachment de Dilma Rousseff. O projeto foi capitaneado pelo então ministro da Fazenda, Henrique Meirelles, que hoje é secretário de Fazenda e Planejamento do Estado de São Paulo.
O economista Marcos Mendes afirma que o teto surgiu como uma forma de revisar os critérios utilizados para determinar os gastos públicos. De acordo com ele, o orçamento aprovado pelo Congresso Nacional levava em consideração a meta do resultado primário. O economista afirma que, ano após ano, as receitas esperadas eram superestimadas como forma de autorizar gastos públicos acima do ideal.
"Se a receita primária deveria ser de R$ 100 bilhões, se colocava sem muito fundamento econômico a meta de R$ 120 bilhões, para haver essa sobra de R$ 20 bilhões. Como isso não acontecia, aparecia o déficit. Estava claro que o resultado primário tinha deixado de ser um instrumento eficaz para controlar o desequilíbrio fiscal", afirma.
Teto de gastos x teto da dívida: quais as perspectivas do Orçamento brasileiro
A então PEC 249 era chamada de 'Pec do fim do mundo' por opositores, que criticavam a possibilidade de redução de investimentos em áreas sensíveis como saúde e educação.
Uma das críticas à emenda constitucional é que, via de regra, ela não considera as atipicidades que a economia brasileira pode passar durante um período. Se por um lado ela é um freio importante adequado a um período de baixa arrecadação, por outro, um eventual aumento de arrecadação não significa aumento de investimentos a não ser que seja acompanhado por aumento da inflação.
O senador José Serra (PSDB-SP) apresentou em outubro uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) que sugere a retirada das despesas da Previdência do teto de gastos após a aprovação de um teto para a dívida pública da União. A proposta de Serra teria impacto anual de R$ 40 bilhões.
O professor do Insper João Luiz Mascolo é um dos defensores do teto da dívida mencionado pelo senador José Serra em sua PEC. Mascolo afirma que a medida é uma alternativa para permitir o crescimento das despesas públicas a medida que a receita cresce.
"Se a economia começar a crescer 2,5% ou 3% ao ano, e você tem os gastos amarrados, você começa a ter receita mas acaba com um certo impedimento para fazer investimentos. O que me parece é que o teto da dívida pode ser mais interessante em um cenário de responsabilidade fiscal em que não se subam os gastos sem planejamento", explica.
Marcos Mendes alerta ainda que o Orçamento federal é formado por um todo e, por isso, não basta que o resultado positivo venha de um órgão ou poder específico. "Um órgão não existe para ser superavitário ou deficitário, e porque é superavitário poderia pagar salários mais altos. O órgão faz parte do setor público como um todo. Não é porque o Ibama, por exemplo, arrecada com multas que vai ter mais dinheiro para fazer suas políticas públicas", explica.
